对哈尔滨养犬管理工作的法律建议
发布日期：2012-05-01 15:20:00
中国小动物保护协会给哈尔滨市人民政府的公开信——对哈尔滨养犬管理工作的法律建议
哈尔滨市人民政府：
鉴于广大民众对贵市颁布的《哈尔滨养犬管理条例》的强烈反应，中国小动物保护协会就条例涉及的有关法律问题向贵市提出几点建议，请予考虑。
1、条例的起草缺少法定程序
根据《中华人民共和国行政许可法》，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。条例中规定了养犬登记程序，依此，公民和组织在哈尔滨的养犬行为必须事先经过行政机关的许可，这正是行政许可的一种。《行政许可法》第十九条规定“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”《行政许可法》对设立行政许可的法律文件的起草提出了上述要求，其立法本意就在于让事关公民生产生活的行政许可在遵从民意的基础上设定。
遗憾的是，贵市在制定条例的过程中并未采取听证会、论证会等形式听取社会意见。这一程序上的缺失，也许正是下文中所提到的种种缺憾的一个根本上的原因，如果能有社会各方的参与，行政许可的设定和实施将更符合民意、更有利于社会管理。虽然我深知这一刚刚实施的条例被完全废止的难度很大，但希望黑龙江省和哈尔滨市能够严格依据《行政许可法》第二十条的规定在条例完善和实施的过程中，广泛听取民意，找到社会管理服务更有效的途径。
2、禁养犬种的确定有悖科学常识且违反《行政许可法》
条例第十九条规定“居民养犬，每户限养一只，禁止饲养烈性犬、大型犬。”烈性犬、大型犬品种的目录，由市公安机关会同市畜牧兽医行政管理部门确定，并向社会公布。”
第一，《行政许可法》第十六条规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”依据这一规定，对许可犬种作出具体规定的最低级别机关应为哈尔滨市政府，哈尔滨市公安局和市农业局无权制订这一标准，已经做出的标准在没有以政府规章形式予以发布实施前是无效的。
第二，将大型犬和烈性犬并列为禁养犬种有悖科学常识。
对于禁止在城市内驯养烈性犬的规定我们非常支持，但禁养所有大型犬是我们无法认同的。早些年，一些地方的养犬法规中，曾经实施过禁养大型犬的规定。近年来，随着对伴侣动物了解的增强和相关科学常识的普及，人们已经认识到很多体型较大的犬只不仅无任何攻击性，反而有更好的亲人性，它们中的一些因其温顺的性格和较高的智商被普遍用于导盲等工作，如金毛寻回犬、拉布拉多猎犬等。犬只是否具有不利于驯养的攻击性完全不取决于体型大小，而是其种类特性和驯养过程，这是经过了多年实践检验的动物学常识。这一科学常识在近年新出台的地方养犬法规中得到了应有的体现，如新出台的《上海市养犬管理条例》中就只禁烈性犬不禁大型犬。
我们认为，任何立法的基础都应是理性的科学认知而非不理性的错误观念。社会管理服务的实施，也应提倡科学的认知理念和行为方式，而非将错误观念合法化。对于少数人的误解，有关部门可以通过加强科普等方式予以疏导。在养犬法规这一围绕动物驯养而产生的立法中，如果存在完全违背动物学常识的规定，将会是立法技术上的明显缺陷。
从条例出台的实际效果看，市民对条例的反对意见普遍集中在市公安局和市农业局公布的“禁养犬种”上。由于大型温顺犬宜于驯养的亲人性和高智商，很多犬主对犬只感情很深，视同家庭成员，他们成为了反对禁养大型犬的主力群体，已有部分犬主在哈尔滨的公共场所表达意愿。这与一些曾经禁养大型犬的地方出现的情况非常类似，如禁养大型犬的北京市，曾经出现了反对禁养的“动物园聚集事件”，而直至今日，北京禁养大型犬的规定都未能得到有效实施。
驯养大型犬的人群普遍社会收入较丰厚，身为中产阶层的他们原本是社会稳定的牢固支柱，而对被他们视为“家庭成员”的犬只的不科学处理将激发出养犬问题之外更深更广的社会矛盾。多年来一直致力于帮助中国政府更好处理人与动物关系的国际爱护动物基金会，非常不愿看到这一情况的再次发生，相信黑龙江省和哈尔滨市在这一点上也会有同样的愿望。在这一问题的解决上，由于具有法定主体资格的机关还未通过政府规章的形式正式公布禁养犬种，恰恰给予了相关部门充分科学论证和考虑民意的时间。
我们建议在禁养犬种的设定上，由具有法定主体资格的行政机关通过出台政府规章的形式，依法、科学的予以规范，从而使条例能够真正起到维护社会和谐，规范养犬行为的目的。
3、管理服务费的收取和使用
条例规定第一年300元之后每年200元的管理服务收费标准，并且对管理服务费的用途和公示都做出了规定。但由于管理服务费仍然与能否获得养犬许可直接挂钩，有行政许可收费之嫌。《行政许可法》规定，除法律、行政法规另有规定外，行政许可均不得收费。我建议，哈尔滨在实施行政许可的过程中将养犬登记和收取费用完全脱钩，这将更有利于提升登记涵盖率、降低脱管率，同时能够消除社会对此收费条款合法性的质疑。
在管理服务费的使用上，条例虽规定“应当用于犬只的免疫、电子身份标识制作、伤人责任保险、尸体无害化处理及留检机构建设等项服务。”但在具体条款中，似乎只对管理提出了具体规范，对服务却没有详细规定。比如，在犬只伤人的赔偿规定中，只要求养犬人先行支付医疗费，却未提及伤人责任保险在此时应如何赔付。管理服务费是强制性缴纳，而伤人责任保险又在应当的用途之列，那么作为强制性保险又为何不在犬只伤人后起到应有的作用呢？养犬管理是城市管理的组成部分，而身为市民的养犬人已经在各项税费缴纳时履行了公民义务，额外的养犬管理服务费用是否能为养犬人换来服务上的保障呢？从其它城市的情况看，光收费不服务是养犬人不愿缴费的重要原因，而不愿缴费又是不做登记的重要原因，恶性互动将最终导致大量犬只脱管、养犬管理失败。我建议，哈尔滨市在具体实施的细则中明确应对养犬人提供哪些服务，并且按照服务对价调整收费标准，让养犬人心甘情愿缴纳费用、心安理得享受服务。
4、携犬乘坐公共交通工具的禁止
条例规定“携带犬只不得乘坐公共汽车、电车、轮渡等公共交通工具，乘坐出租汽车的，应当征得驾驶人员同意。”
上述规定实际上赋予了出租车司机拒绝为养犬人提供服务的权利。按照《合同法》第二百八十九条规定“从事公共运输的承运人不得拒绝旅客、托运人通常、合理的运输要求。”何为通常、合理的运输要求，我认为应以不影响其它乘客乘车安全为标准。如果养犬人能够以狗笼或狗包有效约束犬只活动，则应属于合理的运输要求，不应禁止。即便排除了大型公共交通工具，也不应在养犬人能够有效约束犬只的前提下赋予出租车从业人员拒载的权利。
我们建议在实施细则中能够对犬只运输规定予以细化，在要求养犬人有效约束犬只的前提下，取消出租车的拒载权。一来避免同上位法相冲突，二来全面拒绝携犬乘坐交通工具会迫使经济宽裕的养犬人购买机动车，加大交通拥堵和环保压力，经济不宽裕的养犬人不得不铤而走险用自行车、电动车、摩托车携犬出行，这必将导致交通安全隐患。
5、犬只伤人和犬只受伤的赔偿规定有悖上位法
条例规定犬只伤人后，无论是何原因，养犬人都必须将受伤者送诊并先行支付医药费。条例还规定“养犬人未遵守犬只外出规定,致使犬只因交通事故伤亡的，由养犬人自行承担损失。”
上述两个条款涉及到交通事故引发的侵权责任赔偿规则和动产物权保护规则。《立法法》规定民事基本制度是法律保留的范畴，只有全国人大及其常委会出台的法律才可以规范，而侵权责任承担和物权保护均为民事基本制度，条例作为地方性法规无权规定。
《侵权责任法》第七十八条规定“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任，但能够证明损害是因被侵权人故意或者重大过失造成的，可以不承担或者减轻责任。”这一规定将饲养动物伤人的法律责任按照原因做出了不同规定，条例作为地方性法规是无权改变上位法规定一刀切的要求养犬人承担送诊和先行支付医疗费的责任的。虽然在道德上，无论担责与否我们都鼓励养犬人积极送诊并垫付费用，但条例通过法律文件不分情况地强制要求养犬人承担赔偿责任我们是不支持的。同时，上文中我们也提到过既然养犬人缴纳的管理服务费中包含强制责任保险费，则应类比机动车强制险对受伤者实施赔偿。对于超出保险赔偿的部分，按照《侵权责任法》的规定处理。
按照《物权法》的规定，犬只属于公民的动产，其所有权受法律保护，同时《侵权责任法》和《道路交通安全法》又分别对道路交通事故的赔偿做出了规定。虽然设置了养犬登记，但也只是对养犬行为进行限制，而不影响犬只所有人的物权。
我们认为以上两个条款应以上位法相关规定为准。
6、犬只留检时间的规定有悖《物权法》
按照条例规定，犬只在留检机构饲养40天后即可处理。依据《物权法》第一百一十条：“有关部门收到遗失物，知道权利人的，应当及时通知其领取；不知道的，应当及时发布招领公告。”第一百一十三条：“遗失物自发布招领公告之日起六个月内无人认领的，归国家所有。”
犬只在我国仍旧以物的形式为法律所规范，那么遗失犬只也应按《物权法》中关于遗失物的规定处理。人道处理应以6个月无人认领为限，40天的时间过短。
另外，既然养犬管理服务费中包含植入芯片、建立留检机构的费用，就应在遗失犬只时提供查找联络犬主和犬只救助的服务。
7、呼吁着力从源头上管理犬只销售商家
统观条例，大部分是对养犬人的要求，少有对犬只销售商家的规范，涉及条款也基本上是对工商管理、动物防疫、城市管理等规定的重申。
我们呼吁相关部门从犬只销售商家处入手，设定严格的市场准入机制，要求商家只允许出售适合驯养、实施绝育、完成初步免疫并进行了基本行为训练的犬只。同时，禁止犬只的民间转让和繁育。在给予养犬行政许可之前，要对养犬人实施基本培训，这一培训由政府或社会组织或商家提供均可。这样做便可从源头上对养犬人和犬只实施管理、提供服务，这会比养犬人和犬只已经确立关系甚至造成扰民之后再行管理或处罚有效得多。
综上所述，希望有关部门能考虑上述建议，更依法有效的对养犬行为实施管理和服务。
关于养犬人自律和依法养犬的问题， 我们有建议如下供您参考：
关于养犬人自律和依法养犬的问题， 我们有建议如下供您参考：
本着善意引导政府发现需依法完善的问题， 同时以维护社会安定为大局建议政府考虑各方建议。
I. 建议所有养大型犬（包括小型犬）的畜主或称养犬人从现在起以行动表示其有责任意识并自觉维护人与动物的和谐关系：
1） 在公共区域遛犬时给犬戴上嘴罩并以1米犬链牵引；
2） 检拾犬粪；
3） 给犬只实施狂犬免疫并具备证明；
4） 礼貌避让过路行人；
5） 遇老人、儿童或残疾人士，犬主人应以自己身体挡住犬只接近他人；
6） 礼貌拒绝欲和犬只接触的儿童， 避免发生意外；
7） 不遗弃、不虐待犬只；
8） 学习饲养动物的知识、关注动物医疗福利、了解动物行为和心理、不强加人的意志给动物造成动物不适而引发动物行为有异， 造成畜主与犬只关系紧张，或导致动物自卫伤到人。
9） 刻制印有主人信息的标牌， 便于走失后尽早回归家庭。
10） 保留近期主人与犬只的合照， 旁注犬只的体征特点和性格爱好， 便于今后领养家庭参照和联络沟通。
11） 恰当制止犬只不停地吠叫或不当行为， 建立和睦的邻里关系。
II. 想要保住犬只的家庭可以尝试以责任书的形式表态。 参照北京以往的做法， 养犬人要签书面的责任保证书， 做依法的养犬人。
III. 建议养犬人集体与保险机构商议可否参照北京东城区的养犬保险做法， 给已经注册的犬只保险， 养犬人可以主动负担一些保险费用（北京东城是养犬办收取管理费包括保险服务，西城区是包括芯片服务），保险范围包括犬只意外或咬伤他人时医治费用的赔偿。 如果是他人挑衅造成犬只自卫咬人，由挑衅的责任人承担法律责任。
IV. 哈市饲养大型犬只的养犬人书面致函市政府，表态做负责任的养犬人同时 请求允许给已经注册的大型犬只养老送终， 体现人道的同时也保护养犬人的利益。
V. 只有当地人主动担当， 外围城市的呼吁才能更有效果。
由贵府倡议，动保界在保护动物的同时引领畜主关注社会责任履行养犬人的义务，这是非常重要的工作。
中国小动物保护协会
2012年4月29日
